Prise de vue
On entend ici
par Église toute communauté d’adeptes d’une même religion, sans exclure, comme
on le fait parfois, les religions non chrétiennes, ou les religions dépourvues
plus ou moins complètement de structure hiérarchisée, avec distinction des
simples fidèles et des ministres du culte (comme il en est par exemple dans
l’islam). Les adeptes d’une même religion ont en commun un corps de croyances,
pratiquent le même culte, suivent la même discipline (formulée le cas échéant
par les mêmes autorités hiérarchiques), etc., et c’est en tout cela qu’ils
constituent une Église. Par État, on entend l’organisme qui constitue la
structure juridique, institutionnelle et politique de la communauté nationale:
le pouvoir, par conséquent, et la législation qui émane de lui.
Chaque Église
a une conception propre de ses rapports avec les États sur le territoire
desquels elle a des fidèles. Mais ce sont les États, maîtres du temporel, qui,
en fin de compte, décident; leurs rapports avec les Églises sont dans une très
large mesure ce qu’ils veulent, et non ce que celles-ci voudraient qu’ils
soient. On s’en tiendra donc ici à la perspective étatique, sans s’interdire de
faire allusion, le cas échéant, au point de vue des diverses Églises.
Églises et
États se rencontrent nécessairement, et en divers domaines; la cloison entre le
temporel, dont l’État a la charge, et le spirituel, qui est de la compétence
des Églises, ne peut pas être étanche, même si l’État ne prétend pas connaître
du spirituel ni les Églises du temporel.
Rencontre sur
le terrain juridique d’abord: les Églises ne peuvent guère faire l’économie
d’un statut de droit étatique; il faut à leurs biens une assiette juridique,
leurs activités intéressent l’ordre public, dont l’État porte la
responsabilité; certaines Églises – l’Église catholique notamment
– ont leur législation propre en des domaines comme le mariage, dont
s’occupe également l’État. Mais il y a beaucoup plus: s’affrontent parfois des
conceptions du destin de l’homme qui sont à la base des dogmes, des morales des
Églises, d’une part; des législations, des structures, des politiques des
États, d’autre part. L’enjeu est grave: indépendance de l’État par rapport aux
«forces religieuses»; efficience de son action en vue des fins qu’il s’assigne,
de l’ordre public qu’il veut faire prévaloir; cohésion de la communauté
nationale, dont il est responsable, malgré le pluralisme religieux et les
germes de cloisonnements qu’il porte en lui. Liberté de conscience pour les
citoyens, liberté pour chacun de vivre comme il l’entend, liberté pour ceux qui
pensent de la même façon de se grouper, sans subir de mesures discriminatoires,
sans devoir rendre de comptes à quiconque et d’abord à César. Où s’arrête, en
tout cela, la mission de l’État? Comment délimiter le domaine qui est le sien?
À ce niveau, la rencontre, l’affrontement ne sont plus simplement du domaine du
droit.
Rencontre
politique: il faut prévenir ou apaiser les conflits; on négocie. S’agissant de
l’Église catholique, et le Saint-Siège étant personne morale souveraine de
droit international public, des échanges de représentants diplomatiques, des
traités (que l’on appelle concordats) sont l’un des modes – non le seul
– de ces négociations politiques. Rencontre, ou affrontement parfois, sur
le plan sociologique enfin: influences, pressions de toutes sortes, des Églises
sur l’État et réciproquement, pressions directes ou par personnes interposées.
Les moyens ni les occasions ne manquent.
Il ne saurait
être question ici d’une étude d’ensemble des relations entre les Églises et les
États sous les multiples et complexes aspects qui viennent d’être dits. Dans la
perspective institutionnelle à laquelle on se tiendra, les solutions des
problèmes qu’on a évoqués sont largement commandées par deux options
fondamentales. En premier lieu, l’État prend parti pour une religion déterminée
ou, au contraire, il s’abstient de le faire, il reste «en deçà» de l’option
religieuse. On se trouve ainsi en présence de deux grands types d’États: d’un
côté les États confessionnels, de l’autre les États non confessionnels ou
«laïques».
La seconde
option interfère avec la première: l’État confessionnel peut accepter, plus ou
moins docilement, les impératifs de la religion qu’il professe, les faire
passer dans sa politique, sa législation; il peut aussi entendre rester maître
de sa législation, de sa politique, laissant d’autre part l’Église libre dans
le cadre des exigences de l’ordre public qu’il définit souverainement; il peut
enfin, à l’autre extrême, vouloir contrôler, dominer plus ou moins profondément
cette Église, afin qu’elle serve sa politique ou du moins n’y mette pas
entrave. C’est d’une part la théocratie ou le cléricalisme, d’autre part le
libéralisme, enfin le gallicanisme. L’État non confessionnel ne saurait
évidemment, par définition, être institutionnellement théocratique ou clérical,
puisqu’il ne donne investiture officielle à aucune Église; mais il peut, tout
comme l’État confessionnel, opter, soit pour le libéralisme, soit pour le
gallicanisme.
États
confessionnels
Historiquement,
pendant fort longtemps, jusqu’à la fin du XVIIIe siècle environ,
tous les États ont été confessionnels. Si l’on s’en tient aux grandes religions
monothéistes à vocation universaliste (le judaïsme, le christianisme, l’islam),
on constate ceci: le judaïsme de l’Ancien Testament ne connaît pas la
distinction du spirituel et du temporel, les autorités religieuses ne sont pas
nettement séparées des autorités étatiques, la loi étatique n’est autre que la
loi religieuse, le Livre (la Bible). Le même trait caractérise l’islam, qui
s’inspire du judaïsme en même temps que du christianisme; le Coran sert de
règle pour la vie sous tous ses aspects. L’État d’Israël et les États musulmans
sont confessionnels par essence.
C’est le
christianisme qui a introduit la distinction du spirituel et du temporel:
«Rendez à César ce qui est à César, à Dieu ce qui est à Dieu», dit Jésus-Christ
(Matth., XXII, 21). Cette distinction a une raison doctrinale, la transcendance
du spirituel est ainsi affirmée; une raison pratique aussi: le christianisme se
développe en pays juif d’abord, païen ensuite et il est souvent persécuté.
Mais, en 313, par l’édit de Milan, les empereurs romains d’Occident et d’Orient,
Constantin et Licinius, accordent pleine liberté aux chrétiens, et, peu après,
Constantin se convertit au christianisme. Devenu seul empereur après avoir
éliminé Licinius, il prend diverses mesures qui s’inspirent du christianisme.
Plus tard (380), l’un de ses successeurs, Théodose, fait de celui-ci la
religion unique et officielle de l’empire. Désormais et pour de longs siècles,
les États d’Europe occidentale seront chrétiens, malgré la distinction,
maintenue, du spirituel et du temporel. Les rois barbares qui succèdent aux
empereurs romains, en Occident, se convertissent vite au christianisme (le
baptême de Clovis daterait de 498) et s’emploient avec énergie à convertir
leurs sujets païens. On en arrive ainsi à ce que l’on appelle la chrétienté du
Moyen Âge: à l’exception des juifs, qui ont un statut spécial, il y a unanimité
religieuse en Occident, les institutions privées comme les États font
profession de christianisme, sans que cela fasse le moins du monde problème. La
distinction du spirituel et du temporel a simplement cette conséquence que les
autorités religieuses et civiles ne sont pas confiées aux mêmes personnes, et
qu’à bien des égards les lois civiles et religieuses régissent des domaines
différents, tous traits qui distinguent les États chrétiens des États musulmans
(il n’est plus question à ce moment d’État juif).
La Réforme, au
XVIe siècle,
rompt, après le schisme d’Orient, l’unité de la Chrétienté. L’État reste
confessionnel, sans que personne mette en cause ce caractère; c’est la religion
du prince qui, en bien des cas et surtout en Allemagne, décide de la foi
professée par l’État, selon l’adage Cujus regio ejus religio. Le seul
problème est celui du statut des dissidents (les «huguenots» en pays
catholique, les «papistes» en pays protestant); selon les périodes, les États,
les souverains, on les pourchasse, ou on les «tolère»; on sait les tribulations
des protestants en France, bénéficiant de la tolérance d’Henri IV avec l’édit
de Nantes (1598), pourchassés par Louis XIV, qui, en 1685, révoque l’acte de
son grand-père.
La mise en
cause du système
Le système est
mis en cause pour la première fois par les jeunes États-Unis d’Amérique. La
Déclaration d’indépendance de 1776 invoque encore le «Dieu de la nature», le
«Créateur», le «Juge suprême de l’Univers», la «Divine Providence»; mais, dès
1791, le premier amendement à la Constitution fait défense au Congrès de «faire
aucune loi concernant l’établissement d’une religion ou interdisant son libre
exercice», disposition adoptée ensuite par la plupart des États membres de
l’Union. Il est difficile aux historiens des États-Unis de dire ce que les
auteurs de l’amendement ont exactement voulu, mais à tout le moins faut-il voir
dans cette disposition le refus de tout régime discriminatoire entre les religions,
et actuellement il semble bien que soit dominante aux États-Unis, dans
l’opinion et dans le droit, l’idée que la religion est une affaire privée, hors
de la compétence de l’État. Le déisme assez flou de la Déclaration
d’indépendance a peu d’importance en regard.
La France de
la Révolution reste d’abord théoriquement fidèle au principe de l’État
confessionnel avec la Constitution civile du clergé de 1790, puis les cultes de
la Raison et de l’Être suprême de 1793 et 1794; mais, lasse des guerres de religion
que toutes ces dispositions ont entraînées, la Convention, régime d’ailleurs
hostile aux cultes, tout particulièrement à l’Église catholique, abroge, le 18
septembre 1794, les cultes de la Raison et de l’Être suprême et établit, par la
loi du 21 janvier 1795, la séparation complète des cultes et de l’État;
Bonaparte veut rétablir la paix en France et donc la paix religieuse; il
conclut un concordat, en 1801, avec le Saint-Siège, et adjoint unilatéralement
à ce texte des articles organiques (1802), qui concernent tous les cultes.
L’ensemble du régime est le suivant: il est constaté que la religion catholique
est professée par la majorité des Français, mais trois cultes sont «reconnus»,
donc bénéficient d’une sorte d’investiture officielle, le culte catholique et
deux cultes protestants; par la suite, le culte israélite est également
reconnu. On est donc en présence d’une œuvre de compromis, qui emprunte à la
fois à l’Ancien Régime et à la Révolution.
La
«déconfessionnalisation de l’État»
Au cours du XIXe siècle,
l’État se «déconfessionnalise» progressivement; en 1904, le gouvernement
français dénonce le concordat de 1801, et le Parlement vote, le 9 décembre
1905, la loi «sur la séparation des Églises et de l’État»: désormais, la France
est, dans toute la rigueur du terme, un État non confessionnel, «laïque»
(hormis l’Alsace et la Moselle, qui, redevenues françaises après la Première
Guerre mondiale, sont aujourd’hui encore régies par le concordat de 1801). Les
Constitutions de 1945 et 1958 ont affirmé toutes deux cette laïcité, dont les
tribunaux, à partir de 1905, avaient précisé le contenu institutionnel dans un
sens libéral. Déjà, la Suisse, dans sa Constitution fédérale de 1874, était
entrée dans la voie de la laïcité.
Les États de
l’Europe de l’Est ont suivi ces exemples. De même, nombre d’États nés de la
décolonisation (Haute-Volta, Centrafrique, Côte-d’Ivoire, Dahomey, Gabon,
Guinée, Mali, Niger, Sénégal). D’autres États nouveaux émettent des professions
de foi très large (dans le préambule de sa Constitution de 1959, le peuple
malgache affirme «sa croyance en Dieu»), d’autres ne se prononcent pas sur la
question. Parmi les anciens États qui ont changé de régime politique, soit à la
suite de révolutions, soit en conséquence des guerres de 1914-1918 ou
1939-1945, on trouve également une grande variété: l’Espagne franquiste a
renoué avec la tradition confessionnelle interrompue par le Front populaire
(mais la Constitution espagnole de 1978 déclare, en son article 16, qu’il n’y a
pas de religion d’État, ajoutant que les pouvoirs publics tiendront compte des
croyances religieuses de la société espagnole). Le Portugal de Salazar, dans la
Constitution de 1933, déclare que la religion catholique est celle de la nation
portugaise, mais décide aussitôt après que l’État maintient envers cette
religion le régime de séparation. La loi fondamentale de la République fédérale
d’Allemagne de 1949 affirme que «le peuple allemand est conscient de sa
responsabilité devant Dieu». La Constitution italienne de 1947 se contente de
dire que les rapports entre l’État et l’Église catholique sont réglés par les
pactes du Latran (de 1929) et que l’État et l’Église catholique sont
indépendants et souverains chacun dans son ordre.
L’État
d’Israël n’a pas encore de constitution; dans la proclamation d’indépendance de
1948 est affirmée la confiance des fondateurs de l’État dans le «Rocher
d’Israël», formule empruntée à la Bible, volontairement ambivalente. On peut
dire, semble-t-il, sans figer ce qui reste flou, qu’en Israël le judaïsme est
bien doté d’une investiture officielle, mais qu’il est, ou peut être pour ceux
qui le désirent (les incroyants sont nombreux parmi les Juifs de l’État
d’Israël), dépouillé de signification proprement religieuse, il est une
culture, fortement appuyée sur la Bible et la tradition juive. Dans les pays à
population musulmane, on trouve encore une grande diversité: la Turquie
kémaliste (qui n’est pas arabe) a résolument opté pour la laïcité de l’État; la
Syrie adopte, dans la Constitution de 1973, une formule transactionnelle,
constatant que la majorité du peuple professe l’islam et le proclame, en
conséquence, source principale d’inspiration de la législation. De même, la
Constitution de 1959 de la Tunisie du président Bourguiba déclare simplement
que «la Tunisie est un pays... de religion musulmane», sans proclamer l’islam
religion d’État. La plupart des autres États de population musulmane ont adopté
le régime de l’État confessionnel et fait de l’islam la religion d’État,
notamment la république de Mauritanie, non simplement par fidélité à l’islam,
mais aussi sans doute pour des raisons d’opportunité politique, en raison du
voisinage du Maroc. Le président Nasser a inclus la clause de la religion
d’État dans la Constitution égyptienne de 1956. Cette clause était maintenue
dans la Constitution de 1971.
Ainsi on passe
par des transitions à peine sensibles de la pleine confessionnalité selon le
type traditionnel à la laïcité de l’État la plus stricte. Entre un État
confessionnel comme l’était l’Espagne franquiste et un État laïque comme la
France, la différence est à bien des égards considérable; mais il est difficile
et arbitraire de classer les États qui adoptent des positions intermédiaires,
et ils sont sans doute la majorité.
La liberté
religieuse
Les
conséquences ont trait essentiellement à la liberté religieuse, en elle-même et
dans ses prolongements: liberté intérieure de l’option et liberté des
agissements conformes à l’option, et donc aux impératifs des Églises; liberté
personnelle et liberté collective, donc libertés des Églises; égalité ou
discriminations entre les citoyens sur la base de l’option religieuse; aide de
l’État aux Églises, etc.
On peut dire
que le principe de la liberté religieuse fait aujourd’hui partie du droit
commun des pays civilisés; il est formulé par la Déclaration universelle des
droits de l’homme de 1950, par la Convention européenne des droits de l’homme
et des libertés fondamentales de 1948, et par d’autres déclarations
internationales. La plupart des constitutions le proclament, en des termes
divers, plus ou moins précis. Il est important de souligner que ces
affirmations émanent non seulement d’États laïques (la laïcité est le plus
souvent proclamée comme garantissant la liberté religieuse des citoyens), mais
aussi d’États confessionnels. On trouve ainsi, entre autres précisions sur le
contenu de la liberté religieuse, l’affirmation que nul ne doit être privilégié
ou pénalisé en raison de ses croyances, que toutes les confessions religieuses
sont également libres devant la loi, qu’elles ont le droit de s’organiser selon
leurs statuts propres, etc. Soulignons quelques points particuliers: la
Constitution italienne de 1947 décide que les rapports entre l’État et les
confessions autres que catholique sont réglés sur la base d’ententes avec les
représentants de chacune d’elles, ententes évidemment comparables aux
concordats qui interviennent parfois entre les États et l’Église catholique. La
Constitution portugaise stipule que nul n’est tenu de déclarer la religion
qu’il pratique, en dehors du cas d’enquête statistique ordonnée par la loi; le
secret de l’option est effectivement une garantie importante de la liberté
religieuse (en France, les mentions relatives à la religion ont disparu des
questionnaires pour recensements dès 1881).
Liberté et
discrimination
Cela ne
signifie pas pourtant, et il s’en faut, que le régime de la liberté religieuse
soit le même partout; quelques particularités sont à noter, qui sont parfois
d’importance. On vient de souligner que la liberté religieuse était proclamée
même par des États confessionnels; une question cependant se pose déjà; à
supposer, comme il est précisé dans plusieurs de ces constitutions, qu’aucune
discrimination ne soit édictée au préjudice des uns, aucun avantage au profit
des autres, cette adhésion institutionnelle de la nation à une religion
déterminée n’est-elle pas, par elle-même, contraire à une pleine liberté de
conscience? Le citoyen peut et doit accepter qu’au nom de la collectivité
soient prises des options auxquelles il ne souscrit pas personnellement, et qui
pourtant l’engageront, et sa liberté n’en souffre pas. C’est que de telles
options sont nécessairement collectives, et nécessairement de la compétence de
l’État. Mais l’option religieuse est personnelle avant d’être collective;
comment resterait-elle libre si c’est la collectivité qui décide en premier, et
plus encore si c’est l’État, César, qui décide au nom de la collectivité? Mais
il y a plus grave.
On trouve, en
certains États, diverses règles qui sont discriminatoires. De hautes fonctions
publiques (celle de chef de l’État notamment) ne sont pas accessibles, dans
nombre d’États confessionnels, aux adeptes des religions dissidentes, et cela
semble logique. Elles ne l’étaient ou ne le sont pas pour des non-catholiques
en Espagne franquiste, en république Argentine; pour des non-anglicans en
Angleterre; pour des non-protestants en Norvège, en Suède; pour des
non-islamiques en Mauritanie, Algérie, Syrie. La liberté du culte public est
parfois réservée à la religion officielle; c’était le cas en Espagne jusqu’à la
loi du 28 juin 1967, prise en exécution de la Déclaration sur la liberté
religieuse du IIe concile du Vatican et remplacée par la loi du
5 juillet 1980. En Grèce, le prosélytisme contre la religion dominante
(christianisme orthodoxe) est interdit. En divers pays, la religion officielle
jouit d’une protection particulière (évangélisme luthérien en Islande;
catholicisme au Lichtenstein, en Bolivie, au Pérou).
L’aide aux
cultes et à l’école confessionnelle
Pour assurer
une complète égalité entre tous les citoyens, quelle que soit leur option,
certains États s’interdisent toute aide aux cultes. C’est dans ce sens que les
États-Unis d’Amérique interprètent le premier amendement à la Constitution,
cité plus haut. On trouve une disposition analogue en Irlande, à Porto Rico. La
loi française de séparation des Églises et de l’État du 9 décembre 1905 déclare
de son côté que «la République ne salarie, ne subventionne aucun culte». Même
règle au Honduras (curieusement, certains États socialistes de l’Europe de
l’Est, qui pourtant n’étaient guère favorables aux religions, avaient décidé
explicitement le contraire: souci de ne pas heurter les populations en rompant
avec des traditions auxquelles elles sont très attachées? désir d’avoir ainsi
barre sur ces Églises?). En France et aux États-Unis, ces dispositions
entraînent la même difficulté d’application concrète: l’État peut-il apporter
son aide aux écoles confessionnelles? Le problème est compliqué, en France, de
ce que certaines restrictions à l’aide publique à l’enseignement privé ne
visent pas toujours exclusivement les écoles confessionnelles (effectivement,
tous les établissements d’enseignement privé ne sont pas confessionnels). Pour
les écoles confessionnelles, la solution des tribunaux repose essentiellement
sur la distinction entre celles qui donnent un enseignement spécifiquement
religieux («séminaires» destinés à la formation des futurs ministres du culte)
et celles qui, donnant un enseignement général, sont simplement d’inspiration
religieuse (fût-elle explicite); les subventions sont interdites pour les
premières, permises pour les secondes. Aux États-Unis, on tend à distinguer,
pour les écoles d’enseignement général, entre l’aide aux élèves au titre de la
législation sociale ou économique, qui est permise (sinon même obligatoire si
l’on veut éviter toute discrimination entre les enfants qui fréquentent les
écoles confessionnelles et les autres), et l’aide aux écoles elles-mêmes, qui
est interdite comme aboutissant à favoriser les confessions religieuses qui les
entretiennent. Cette solution semble plus sévère que celle qui est adoptée en
France, plus artificielle peut-être aussi: toute aide aux élèves favorise les
écoles, et réciproquement; la distinction entre enseignement principal
spécifiquement religieux d’une part, profane, ou général, d’autre part (même
s’il est donné dans un contexte éducatif d’inspiration confessionnelle),
correspond au contraire à une réalité.
Chaque Église
a non seulement ses dogmes, mais aussi sa morale, et celle-ci se traduit
souvent par des règles juridiques, concernant maints aspects de la vie
personnelle, le mariage et la famille en particulier: ainsi, telle religion admet,
telle autre n’admet pas le divorce. Autant de terrains où le droit de l’État,
et aussi sa politique (au sens le plus large du terme), et ceux des Églises
peuvent s’affronter, ou collaborer, ou se déployer chacun dans son domaine
propre. Cela est particulièrement net, qu’il s’agisse d’une Église fortement
hiérarchisée d’une part, universaliste d’autre part, ou d’une Église, fût-elle
peu hiérarchisée, dont la doctrine et la discipline touchent de près à
l’existence concrète, personnelle et sociale. L’Église catholique est fortement
hiérarchisée, son chef, le pape, représente une autorité supranationale;
l’islam n’est pas hiérarchisé, mais le Coran réglemente maints aspects de
l’existence concrète. Affrontement de tous les jours, sociologique, politique:
ici il faut être catholique, ou protestant, ou franc-maçon, pour obtenir un
poste, une faveur, et là, au contraire, cette appartenance constitue un
handicap; ici l’État est docile, là hostile, là encore indifférent à ce que
dit, pense, demande telle Église. L’affrontement prend aussi un aspect
juridique, institutionnel: l’État homologue officiellement, dans le dispositif
de sa législation, voire dans sa constitution, le droit, la morale de telle
Église, ou bien au contraire il prend des précautions institutionnelles propres
à limiter l’influence des Églises, ou enfin il leur laisse toute liberté d’agir
dans les limites du seul droit commun de la liberté: théocratie, gallicanisme
ou libéralisme. Il n’y a bien entendu place pour la théocratie institutionnelle
que dans les États confessionnels, et uniquement en faveur de la seule religion
officiellement proclamée par l’État comme celle de la nation; en revanche, le
gallicanisme peut exister aussi bien dans les États confessionnels que dans les
États laïques; de même pour le libéralisme.
Les anciens
États juif et arabes
L’État juif de
l’Ancien Testament, les premiers États arabes sont des États typiquement
théocratiques. Aujourd’hui, on ne peut plus parler de théocratie dans l’État
d’Israël, en ce que la Bible n’a plus immédiatement valeur de loi d’État, en ce
que, par ailleurs, son autorité est désormais morale, culturelle, et non
nécessairement religieuse. Dans les États arabes contemporains, il reste
certainement des éléments marqués de théocratie.
La Chrétienté
et les princes protestants
Dans les États
chrétiens, la théocratie a existé également, mais sous une forme autre que dans
l’État juif et les États arabes d’autrefois. C’est en effet le christianisme,
on l’a déjà noté, qui a apporté au monde la distinction des ordres spirituel et
temporel, si contraire à la tradition juive qu’a suivie ensuite le monde
musulman, comme à la tradition de la Rome païenne. Autorités religieuses et
civiles sont désormais distinctes, et l’Église laisse à l’État la responsabilité
de l’ordre temporel. Mais les «matières mixtes» sont nombreuses où l’Église
veut imposer à l’État ses lois ou ses directives. Les prétentions théocratiques
de nombreux papes du Moyen Âge sont bien connues; les souverains, du reste,
n’étaient souvent pas très dociles; les papes, alors, n’hésitaient pas à les
excommunier, et à délier les fidèles sujets du prince du devoir d’obéissance à
celui-ci. Cette indocilité des princes se manifeste d’ailleurs en des domaines
bien circonscrits (problèmes des conflits entre les juridictions étatiques et
ecclésiastiques, des impôts prélevés par l’État sur les biens de l’Église ou
par l’Église sur les fidèles, etc.); en nombre d’autres matières, il n’y a pas
de conflits, et le recours au bras séculier pour le châtiment des hérétiques en
est un triste témoignage.
Dans les pays
protestants, il ne saurait évidemment être question de cléricalisme, puisqu’il
n’y a pas de clergé dans la religion réformée; la théocratie peut pourtant se
concevoir, sous la forme d’une soumission de l’État à la Bible, comme loi
religieuse; sans doute le principe du libre examen rend-il difficile la
formulation en lois précises de ses exigences, mais un prince autoritaire peut
imposer son interprétation personnelle. C’est bien un peu cela qui s’est passé,
notamment à Genève, avec Calvin; puis est venu le fractionnement du
protestantisme, et la théocratie ne put plus guère être dès lors que
sociologique.
Loi étatique
et loi religieuse modernes
L’indiscipline
des princes, puis l’avènement de la démocratie ont fait disparaître la
théocratie et le cléricalisme tels que le Moyen Âge les a connus avec la
Chrétienté. Ce n’est pas à dire que de nos jours, il n’y ait plus nulle part
trace de subordination institutionnelle d’États à des Églises, sous des formes
variées. La moins marquée, en Occident, a trait au mariage. On sait que
l’Église catholique a une législation très précise concernant cette institution
quant à ses formes, à ses conditions de validité, à sa dissolution. Tout cela
est assez éloigné parfois des législations purement étatiques récentes, en
particulier en ce qui concerne le divorce. Certains États ont une législation
manifestement inspirée de celle de l’Église catholique. Mais, en outre,
d’autres États acceptent explicitement, par convention concordataire ou dans
leur droit interne (Brésil), la législation de l’Église catholique pour les
fidèles de cette religion, décidant en particulier que le mariage religieux
vaudra par lui-même mariage civil à certaines conditions. La loi étatique se
dessaisit ainsi volontairement en faveur de la loi religieuse, pour une partie
des citoyens (ce qui a pour effet de porter atteinte au principe selon lequel
tous les citoyens sont soumis au même statut). Autre et moins remarquable est
le système adopté par quelques législations internes (Italie par exemple) qui
homologuent à certaines conditions la célébration du mariage devant le ministre
d’un culte reconnu. Seule est ici en cause une question de forme. Dans la
plupart des États musulmans, ce système des statuts personnels a une portée
plus large: l’islam prévoit des règles particulières pour ses fidèles en un
grand nombre de domaines; d’autre part, il a admis, très rapidement, un
principe de liberté de conscience en faveur des juifs et des chrétiens (les
«gens du Livre») en vertu duquel ceux-ci sont soumis à leur propre loi
religieuse, et non au Coran. D’où est résulté, grâce en partie à l’intervention
des puissances colonisatrices, le système des «communautés», les fidèles du
judaïsme et du christianisme restant soumis à leur statut personnel, avec même,
pour trancher les conflits concernant ce statut, leurs tribunaux propres. En
1954, l’Égypte a unifié les tribunaux, mais sans unifier les statuts
personnels; cette réforme a l’inconvénient pour les juifs et les chrétiens que
leur droit est appliqué par des magistrats qui, musulmans pour la plupart, sont
mal préparés à appliquer les droits juif ou chrétien. On trouve un système de
statuts personnels comparable en Israël. Dans les pays arabes, sauf au Liban,
les fidèles appartenant à une religion autre que l’islam sont en situation
d’infériorité à divers égards. Un tel système sert mal l’unité nationale.
En divers
pays, chrétiens ou musulmans, on peut également parler de théocratie sous une
autre forme; il arrive en effet que référence institutionnelle soit faite à la
religion professée par l’État pour déterminer les exigences de ce que l’on peut
appeler de manière large l’ordre public. C’était le cas dans l’Espagne
franquiste, où, par exemple, selon le concordat de 1953, dans toutes les écoles
l’enseignement devait être adapté aux principes du dogme et de la morale
catholiques (indépendamment des cours d’instruction religieuse). En Colombie,
au Panamá, la liberté des cultes non catholiques a pour limite les exigences de
la morale chrétienne. La même tendance se rencontre dans divers États
musulmans, en ce qui concerne les règles applicables à tous, au-delà par
conséquent de ce qui concerne les statuts de communautés dont il vient d’être
parlé. La Tunisie a bien modernisé, dans une large mesure, sa législation,
abrogeant ou modifiant certaines règles traditionnelles coraniques, mais elle
ne l’a fait que sous le couvert d’interprétation du Coran. La Syrie a voulu
elle aussi se moderniser, et pour y parvenir a renoncé à professer
officiellement l’islam, afin de n’être pas exposée à en violer certaines
exigences; elle a tout de même proclamé, en 1973, dans sa Constitution, son
attachement à l’islam et fait du droit musulman la source principale de la
législation. Théocratie assouplie, modernisée, par conséquent, théocratie tout
de même, dans une large mesure. Ailleurs, l’évolution est plus lente; dans un
État strictement musulman, il arrive encore qu’un couple adultère subisse la
peine de la lapidation, le juge qui prononce la peine jetant la première
pierre, conformément aux prescriptions du Coran. La théocratie institutionnelle
reste, dans l’ensemble des États, chose assez exceptionnelle, on le voit, et
elle n’a pas l’ampleur qu’a revêtue au Moyen Âge la théocratie pontificale.
Contre celle-ci, les États ont rapidement réagi.
Les origines
La tendance
des États à dominer les Églises et à limiter leur influence par des mesures
légales est fort ancienne. On la voit apparaître en Occident avec l’empereur
Constantin. Devenu chrétien, celui-ci se dit «évêque du dehors» et, à ce titre,
s’arroge en matière religieuse un rôle et des droits qui servent ses intérêts
politiques, temporels par conséquent. Son lointain successeur Charlemagne fait
de même. Au Moyen Âge, ce fut la Chrétienté, dont on vient de parler, avec les
prétentions théocratiques des papes. Mais, dès l’éveil des nationalités, les
princes firent tous leurs efforts pour secouer le joug de l’Église, et même
mettre celle-ci sous leurs ordres. Ils n’eurent guère de peine à trouver
théologiens et légistes pour justifier leurs prétentions; les Français
s’illustrèrent particulièrement dans cette politique, d’où le nom de
gallicanisme qu’on lui donne traditionnellement; on sait l’attitude de Louis XIV
et l’appui qu’il trouva auprès de Bossuet. Mais, sous des formes plus ou moins
différentes, la tendance fut générale; en Autriche, l’empereur Joseph II se
rendit célèbre par son zèle à réglementer toutes sortes de détails de la vie
religieuse; ce qui lui valut d’être appelé par Frédéric II «mon frère le
sacristain».
La
Constitution civile du clergé des premières années de la Révolution française
est fortement influencée par le gallicanisme; la séparation décidée par la
Convention reste très marquée de défiance envers l’Église catholique. Mais
c’est avec Bonaparte, dans le concordat de 1801, et dans les Articles
organiques qu’il lui annexa unilatéralement et qui, eux, visent également les
deux cultes protestants puis, un peu plus tard, le culte israélite, que l’on
retrouve, aggravée s’il est possible, la tradition gallicane. Nomination des
évêques par le chef de l’État, interdiction pour eux de sortir du territoire de
leur diocèse sans la permission du Premier consul, exigence d’une autorisation
gouvernementale pour la publication et l’exécution des bulles et autres
décisions de la cour de Rome, obligation de conformer l’enseignement des
séminaires à la doctrine (très authentiquement gallicane) de la Déclaration du
clergé de 1682, serment, imposé aux évêques, de fidélité au gouvernement avec
obligation, s’ils apprennent que «quelque chose se trame au préjudice de
l’État, de le faire savoir au gouvernement», procédure d’«appel comme d’abus»,
reprise de l’Ancien Régime, permettant au gouvernement de sanctionner diverses
infractions, parfois mal définies, commises par les ministres du culte dans
l’exercice de leurs fonctions (et aussi, théoriquement et inversement, les
attentats contre la liberté des cultes), limitations sévères à la liberté des
congrégations religieuses, telles sont quelques-unes des tracasseries au moyen
desquelles Bonaparte entend mettre les Églises, l’Église catholique en
particulier, à sa botte. À diverses reprises, au cours du XIXe siècle,
la politique religieuse de la France fut marquée de gallicanisme.
Les formes
présentes
En divers pays
d’Europe, vers la fin du XIXe siècle, la mainmise sur les Églises,
l’Église catholique en particulier, fut tentée, avec plus ou moins de bonheur
et de violence, par divers gouvernements: Espagne, Italie, Autriche, Allemagne
connurent des incidents, des luttes dont le Kulturkampf de Bismarck donne un
exemple particulièrement spectaculaire.
La Suisse a
connu son «Kulturkampf» et sa Constitution fédérale, qui a été élaborée en
1874, peu après le Ier concile du Vatican, contient diverses mesures
d’inspiration gallicane; les plus graves sont contenues dans les articles 51 et
52, par lesquels sont interdits l’accès au territoire, pour les jésuites, et la
fondation de nouveaux couvents, pour les religieux en général. Ces mesures ont
empêché la Confédération de ratifier, en 1950, la Convention européenne pour la
sauvegarde des droits de l’homme. Mais elles ont été abrogées par référendum
(«votation») en 1973 et la ratification de la Convention a eu lieu en 1974.
Durant l’ère socialiste en Europe de l’Est, le régime des cultes était orienté
dans le sens d’un contrôle très strict, très gallican, des Églises.
En Amérique
latine, on trouve dans diverses constitutions, anciennes mais toujours en
vigueur, ou même récentes, des règles proches de celles qui sont formulées par
le concordat de 1801 et les Articles organiques. Ici ou là, interdiction aux
clercs de remplir des charges publiques; en Argentine, en Bolivie, au Costa
Rica, au Pérou, exigence d’un exequatur du gouvernement pour les actes
des autorités ecclésiastiques; au Guatemala, au Costa Rica, au Salvador, sous
des formes diverses, interdiction des activités politiques sous couvert de
culte ou pour motif religieux, sanction de la critique des lois, du
gouvernement ou des fonctionnaires publics par les ministres du culte;
restrictions à la liberté de congrégation en Argentine et au Salvador. Il est
remarquable que nombre des États qui adoptent ces mesures sont d’autre part des
États confessionnels catholiques. Pour l’Argentine, l’accord conclu avec le
Saint-Siège le 16 octobre 1966 atténue assez largement la rigueur des règles
légales internes.
Ainsi, ce qui
caractérise le gallicanisme, ce sont le contrôle a priori qu’il entend exercer
sur les Églises et les limitations discriminatoires qu’il impose à leurs
activités, selon des modalités diverses. L’État gallican veut, en somme,
prévenir toute possibilité de «contestation» de la part des Églises et, au
service de cette volonté, il met en œuvre ses prérogatives de puissance
publique. Il n’est pas surprenant que souvent le gallicanisme sévisse dans les
États à structure autoritaire ou totalitaire.
Les principes
Dès son
accession à l’indépendance, la Belgique, dans sa Constitution de 1831, a
répudié en matière religieuse le système napoléonien, qu’elle conservait
pourtant en d’autres domaines. En vertu de cette constitution, l’État n’a pas
le droit d’intervenir dans la nomination des ministres du culte, de les
empêcher de correspondre avec leurs supérieurs ou de publier leurs actes. En
France, la dénonciation du concordat de 1801 et la rupture des relations
diplomatiques avec le Vatican, en 1904, sont encore des mesures gallicanes en
ce qu’elles sont antiromaines. Mais elles entraînent la séparation des Églises
et de l’État, et la loi du 9 décembre 1905, qui met celle-ci en œuvre, abroge
les Articles organiques, ce qui revient à sortir de la voie du gallicanisme.
Après la Seconde Guerre mondiale, nombre d’États nouveaux ou d’États changeant
de régime politique ont, avec des formules diverses, adopté le principe
libéral. Selon la constitution de la République démocratique allemande, les
communautés religieuses dirigent leurs propres affaires et s’administrent
librement, conformément au droit commun. Des dispositions de même type se
rencontrent en Bavière, dans la Rhénanie-Palatinat, en Italie en ce qui
concerne l’Église catholique («l’État et l’Église catholique sont, chacun dans
son domaine propre, indépendants et souverains» – formule qui rappelle
celle, célèbre, de Cavour: «l’Église libre dans l’État libre»). Les nouvelles
républiques africaines d’expression française ont assez souvent posé des
principes analogues, notamment la République centrafricaine, le Gabon,
Madagascar, le Sénégal. Il en a été de même en Espagne avec la Constitution de
1978 et avec la loi sur la liberté religieuse de 1980.
En adoptant
ces principes l’État libéral est sans illusions sur l’influence réelle ou
possible des Églises sur leurs fidèles, qui sont aussi ses sujets, et sur les
conflits qui peuvent en résulter entre lui et ces Églises. Mais il accepte ce
risque et se refuse aux mesures discriminatoires dont use le gallicanisme. Il
reconnaît aux Églises la liberté – une liberté égale pour toutes. Ce
système libéral se différencie également du système clérical ou théocratique.
Non seulement il ne privilégie (en droit) aucune Église, mais encore il
cantonne la liberté reconnue à toutes les Églises dans les limites des
exigences de l’ordre public, et ne reconnaît de compétence qu’à lui-même pour
fixer celles-ci.
La mise en
œuvre
La mise en
œuvre de ce système intéresse la structure, la discipline, les activités des
Églises. Elle découle des principes très généraux qui viennent d’être
présentés, avec des variantes selon les pays, et parfois des difficultés. Les
Églises se donnent librement leur structure, sans intervention de l’État. Mais,
en divers domaines, elles sont dans la nécessité de projeter en quelque sorte
cette structure à l’extérieur, autrement dit, d’avoir une structure non seulement
selon leur droit propre, mais encore selon le droit de l’État: il faut
évidemment que leurs biens, surtout immobiliers, aient un statut de droit
étatique; à divers égards, il est impossible de faire l’économie d’une
formulation en termes de droit étatique des liens hiérarchiques (par exemple,
le curé, dans l’Église catholique, est-il le salarié de l’évêque?
– question qui a été fort débattue en France à propos du régime de
prévention sociale du clergé). Certaines législations acceptent telles quelles
les structures des Églises; mais d’autres (le droit français notamment) s’y
refusent, au nom de l’égalité de tous devant la loi. Or il se trouve que
parfois la transposition des structures de certaines Églises dans les termes du
droit étatique est très difficile, les concepts n’étant pas les mêmes dans les
deux systèmes juridiques. Ainsi, la loi de séparation de 1905, en France, a
prévu comme support de droit français des biens des Églises les «associations
cultuelles», devenues, en 1924, les «associations diocésaines» pour l’Église
catholique. Or, celle-ci, à la différence des Églises protestantes ou de la
communauté juive, n’est pas du tout organisée selon le type de l’association.
Une distorsion est donc infligée aux structures canoniques par le droit français.
Dans ces
conditions, il semblerait que, sous réserve de ces distorsions, le statut des
Églises en droit étatique soit identique à celui de tout mouvement idéologique:
un statut garantissant la liberté d’organisation, de discipline intérieure,
d’activités, dans les limites laissées par les exigences de l’ordre public
établies souverainement par l’État. Dans la réalité, cela n’est que
partiellement exact. Les associations cultuelles du droit français sont bien
bâties sur le même modèle que les autres associations, le modèle de la loi de
1901 sur la liberté d’association. La liberté des croyances religieuses est
bien comparable, sinon identique, aux autres libertés de l’esprit. Les
manifestations extérieures du culte, les processions par exemple, sont bien soumises
aux mêmes règles de «police» que les autres manifestations publiques (défilés,
rassemblements, etc.). Pourtant, l’assimilation n’est pas totale et, dans
certains pays, diverses règles sont propres au régime des cultes.
Ainsi, en
France notamment, les fidèles d’une Église peuvent se prévaloir de cette
qualité pour obtenir de l’État, à certaines conditions, diverses «prestations»,
qui ne seraient pas dues aux adhérents d’un quelconque mouvement idéologique:
les classes des écoles primaires doivent, selon la loi du 28 mars 1882, vaquer
un jour par semaine afin que les enfants dont les parents le désirent puissent
suivre le catéchisme; les services publics comportant des internes (lycées et
collèges, hôpitaux, prisons, casernes) doivent mettre des aumôneries à la
disposition de leurs usagers. On a vu le Conseil d’État annuler (27 mars 1936)
un arrêté municipal réglementant l’abattage, parce qu’il ne laissait pas place
à l’abattage selon le rite mosaïque. Toutes ces dispositions répondent, dans
l’esprit de la loi, à des exigences de la liberté religieuse. Mais il y a plus:
se trouvent ici en jeu des exigences formulées par les Églises et auxquelles
leurs adeptes doivent avoir la possibilité de se soumettre, même s’ils sont,
par ailleurs, sous la dépendance d’un service public. Il ne s’agit donc plus
simplement d’une «liberté» indifférenciée qui serait à défendre ou à garantir,
mais d’un «pouvoir d’exiger» dont le contenu est défini par les Églises
elles-mêmes (dans certaines limites, évidemment), c’est-à-dire d’un droit au
sens où un «droit» est autre chose et plus qu’une «liberté», dans son contenu
et dans les prérogatives qu’il confère. Sous cet aspect, la liberté religieuse
est à rapprocher de ce que les juristes appellent les «droits fondamentaux» de
l’homme (droit à la vie, à la santé, etc.).
La
dissemblance pratique entre le statut des Églises et celui des autres
mouvements idéologiques apparaît encore dans d’autres situations, notamment à
l’occasion des conflits qui peuvent surgir au sein d’un groupe confessionnel et
mettre en cause la discipline et les liens hiérarchiques (dans l’Église
catholique, par exemple, entre un prêtre et son évêque, entre un religieux et
sa congrégation). Il arrive que ces conflits, qui normalement sont tranchés par
les organes disciplinaires des Églises, soient cependant portés devant les
tribunaux civils. Or ceux-ci, le plus souvent, selon des critères du reste
parfois un peu flous, se refusent à les trancher. Pourtant, quand des conflits
similaires éclatent au sein de groupements autres que les Églises et sont
portés devant les tribunaux, ceux-ci les tranchent, comme il leur appartient de
le faire, en se référant le cas échéant aux statuts de ces groupements.
De tels
exemples montrent bien la spécificité qui est, en régime libéral, celle du fait
religieux, quand ce dernier se traduit par l’adhésion à une Église. Pour
certains, ce ne serait là qu’une conséquence de circonstances historiques
contingentes et cette spécificité pourrait disparaître sans inconvénient. Il semble
pourtant que la liberté religieuse se trouve renforcée par ce système. Mais en
sens inverse, il faut reconnaître aussi que ce dernier n’est concrètement
possible que dans la mesure où les Églises peuvent être elles-mêmes distinguées
des autres mouvements idéologiques, dans la mesure donc où existe un minimum de
consensus diffus sur ce qu’il faut entendre par «Église». Or ce consensus, qui
aujourd’hui existe pour les religions traditionnelles (christianisme, islam,
judaïsme), est plus difficile à obtenir en ce qui concerne telle ou telle
«secte», pour des raisons sociologiques ou faute de critères suffisamment
précis pour définir ce qu’il faut entendre par «Église» ou «religion».
Certaines sectes, pourtant, dès maintenant, réclament pour elles-mêmes la
qualification juridique d’«Églises».
Pour
fonctionner sans heurts, le système libéral suppose un minimum de convergence
entre les exigences des Églises et les bases de la civilisation dont l’ordre
public étatique est le reflet; mais ces bases peuvent changer. Par ailleurs,
des religions peuvent s’implanter, qui s’éloignent plus ou moins de ces bases,
sans que l’on puisse ou veuille ne voir en elles que des «sectes» n’accédant
pas au rang d’«Églises». Les conflits qui apparaîtront en ces circonstances n’auront
évidemment pas de solution sur le plan institutionnel.
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